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城投企業土地融資政策梳理——關于土地儲備、資産注入和政策的演進

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文章來源:中債資信

文章作者:中債資信地方政府及城投行業研究團隊

分稅制改革後,中央和地方的财權、事權不匹配,為滿足地方政府的投融資建設需求,城投企業應運而生。城投企業作為地方投融資建設的重要主體,地方政府會采用資金或資産注入等支持方式,但受制于财力有限,資産注入的方式被更廣泛的使用。因為土地是地方政府最為便捷可用的優質資産,所以在城投企業的曆史發展過程中,地方政府常常向城投企業注入土地資産,甚至部分城投企業實際承擔了土地儲備機構的職能。

2010年起,監管部門集中出台多項政策法規,厘清城投企業和土地儲備機構的關系,禁止城投企業從事土地儲備工作,不斷規範城投企業獲取土地的方式。在各項政策法規日益完善的情況下,地方政府向城投企業随意注入土地的行為被嚴格限制,但中債資信在調研中發現許多地區存在變相向城投企業注入土地資産的“亂象”。因此,本篇研究的目的在于梳理土地注入和融資的相關政策,得到最新的政策要求和規範的土地注入方式。

通過對土地儲備和政府注資的政策梳理,中債資信總結出土地融資政策演進主要分為三個階段:一是土地儲備制度的确立(1996~2007年),允許土地儲備機構向銀行等金融機構借款,部分城投企業實際承擔土地儲備職能,城投企業以土地融資的大門逐步開啟;二是規範土地融資的行為(2010~2013年),厘清城投企業和土地儲備機構的關系,同時規範地方政府向城投企業注入資産的方式;三是政策升級(2014年至今),重申地方政府不得将公益性資産、儲備土地注入城投企業,明令禁止城投企業從事土地儲備工作,并開“正門”允許地方政府發行土地儲備專項債券。

第一階段(1996~2007年):制度初立——土地儲備制度确立,開啟地方土地融資的大門

1996年,在土地市場存在多頭供地、總量失衡、方式不規範等背景下,上海率先在全國建立土地儲備制度,開展城市土地儲備的探索和實踐,上海市土地發展中心作為我國第一家土地儲備機構應運而生。

2001年4月,國務院發布《關于加強國有土地資産管理的通知》(國發[2001]15号,以下簡稱“《通知》”)首次提出,為增強政府對土地市場的調控能力,有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度,并禁止以協議方式出讓經營性用地,将城市的經營性用地納入市場軌道。同年6月,國土資源部為貫徹落實國務院《通知》,下發了《關于整頓和規範土地市場秩序的通知》(國土資發[2001]174号),也提出城市政府要對存量土地試行儲備收購的要求。

2007年2月,财政部、國土資源部發布的《土地儲備資金财務管理暫行辦法》(财綜[2007]17号)提出,土地儲備機構可以按照國家有關規定舉借銀行貸款及其他金融機構貸款。

2007年12月,國土資源部、财政部、中國人民銀行聯合發布的《土地儲備管理辦法》(國土資發[2007]277号,以下簡稱“《辦法》”)是我國第一部規範土地儲備工作的全國性法規,其正式發布實施标志着我國土地儲備制度初步确立。《辦法》一是明确土地儲備的含義,即市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目标,依法取得土地,進行前期開發、儲存以備供應土地的行為;二是明确儲備工作的實施主體,必須由土地儲備機構承擔;三是土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款,其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證。

小結

1996年上海市土地發展中心成立至2007年《土地儲備管理辦法》頒布實施,我國曆時11年初步确立了土地儲備制度。明确土地儲備的定義為土地收購、土地整理、土地儲存和土地供應的全過程,其目的在于将城市經營性用地納入市場軌道,增強政府在調控城市建設用地需求中的主導地位,杜絕多頭供地局面的出現。可以說,土地儲備制度的确立對嚴格土地管理、加強土地調控具有重大意義。但是,此階段政策法規并沒有明确土地儲備機構的範圍和要求,地方政府可以向城投企業注入各類土地資産,部分城投企業實際承擔土地儲備職能,且因“土地儲備機構可以按照國家有關規定舉借銀行貸款及其他金融機構貸款”,使得城投企業以土地資産融資的大門逐步打開。

第二階段(2010~2013年):多管齊下——建立土地儲備機構名錄、加強政府資産注入和土地融資的管理

2010年6月,國務院發布《關于加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19号,以下簡稱“19号文”),規定“今後地方政府确需設立融資平台公司的,必須嚴格依照有關法律法規辦理,足額注入資本金,學校、醫院、公園等公益性資産不得作為資本注入融資平台公司。”同年7月,财政部、發展改革委、人民銀行、銀監會發布《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知相關事項的通知》(财預[2010]412号)進一步明确,19号文中的“今後”是指2010年7月1日以後(含7月1日);“公益性資産”,是指為社會公共利益服務,且依據有關法律法規規定不能或不宜變現的資産,如學校、醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓等,以及市政道路、水利設施、非收費管網設施等不能帶來經營性收入的基礎設施等。

2011年10月,國土資源部發布的《劃撥用地名錄》明确能夠以劃撥方式提供土地使用權的範圍,指出“對于國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施項目,可以以劃撥方式提供土地使用權。對以營利為目的,非國家重點扶持的能源、交通、水利設施等基礎設施項目,應當以有償方式提供土地使用權”,規範地方政府随意劃撥土地的行為。

2012年11月,國土資源部、财政部、人民銀行、銀監會聯合發布《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發[2012]162号)加強對土地儲備機構及其業務和資金的管理,一是加強土地儲備機構管理,将土地儲備工作統一歸口至國土資源主管部門,并建立土地儲備機構名錄;二是加強土地儲備前期開發管理;三是規範土地儲備融資行為,指出列入名錄的土地儲備機構可以向銀行業金融機構貸款,貸款期限最長不超過五年。

前期相關政策出台後,城投企業仍存在資産“注水”和過度“包裝”等情況,針對這一問題,2012年12月,财政部、發改委、人民銀行、銀監會四部門出台了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(财預[2012]463号),重申“不得将政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資産作為資本注入融資平台,地方政府将土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序,不得将儲備土地作為資産注入融資平台公司。”此外,《通知》規範了地方政府将土地注入融資平台公司的方式,“以出讓方式注入土地的,融資平台公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證;以劃撥方式注入土地的,必須經過有關部門依法批準并嚴格用于指定用途。融資平台公司經依法批準利用原有劃撥土地進行經營性開發建設或轉讓原劃撥土地使用權的,應當按照規定補繳土地價款。地方各級政府不得将儲備土地作為資産注入融資平台公司,不得承諾将儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源。

2013年4月,銀監會發布《加強2013年地方政府融資平台貸款風險監管的指導意見》(銀監發[2013]10号)要求各銀行業金融機構遵循“總量控制、分類管理、區别對待、逐步化解”的原則,嚴格控制平台貸款投向,與土地融資相關的貸款投向為“符合《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發[2012]162号)要求,已列入國土資源部名錄的土地儲備機構”,就此進一步加強了土地融資行為的監管和風險控制。

小結

2009年以來,城投企業更多的承擔了地方政府以基礎設施投融資建設的方式來拉動經濟增長的重要職責,其融資需求空前高漲。土地融資作為城投企業融資的重要手段,主要包括以下方式:一是城投企業獲得了地方政府大量的土地注入(其中包括熟地、生地和公益性土地等),資産規模迅速擴張,再以土地資産向銀行等金融機構抵押借款;二是部分地區的土地儲備機構利用儲備土地融資并将資金轉移至城投,将用于儲備項目的資金用于其他用途,如基建、保障房建設等;三是城投企業承擔土地儲備職能,直接作為土地儲備主體,以政府注入的儲備土地抵押貸款。總之,城投企業和土地儲備機構職能上有所重疊、分工不明确,城投企業以土地進行大量融資,導緻地方政府性債務快速攀升。

為遏制地方債務規模快速膨脹,自2010年起國家密集發布各項全國性政策文件,一方面禁止将公益性資産(包括學校、醫院、公園、廣場、市政道路、水利設施等)和儲備土地資産注入城投企業,規範地方政府将土地注入城投企業的方式;另一方面規範土地融資行為,如建立土地儲備名錄、加強土地儲備前期開發管理、嚴格控制平台貸款的流向,通過加強對土地儲備機構、業務和資金的管理,逐步厘清城投企業和土地儲備機構的關系。

第三階段(2014年至今):政策升級——疏堵結合,不斷規範地方政府土地融資行為

2014年9月,國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43号,以下簡稱“43号文”),确立了地方政府性債務管理方面“修明渠、堵暗道”的基本原則,明确了地方政府未來舉債隻能采取政府債券的方式。43号文中并沒有明确規範城投企業與土地資産的關系,但提出了“有一定收益的公益性事業發展确需政府舉借債務的,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還”,為土地儲備專項債券的發行奠定基礎。

2016年2月,财政部、國土資源部、人民銀行和銀監會四部委聯合發布的《關于規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(财綜[2016]4号)提出:一、每個縣級以上(含縣級)法定行政區劃原則上隻能設置一個土地儲備機構,統一隸屬于所在行政區劃國土資源主管部門管理;二、土地儲備工作隻能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔,各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作,土地儲備機構不得在土地儲備職能之外,承擔與土地儲備職能無關的事務,包括城市基礎設施建設、城鎮保障性安居工程建設等事務;三、自2016年1月1日起,各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

2017年5月,财政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會六部委發布《關于進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(财預[2017]50号),再次強調“地方政府不得将公益性資産、儲備土地注入融資平台公司”,并要求“不得承諾将儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源”。

2017年6月,财政部、國土資源部出台了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》,旨在完善地方政府專項債券管理,規範土地儲備融資行為。該辦法明确指出,“地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務,不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務,不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”此次出台的《辦法》對開“正門”允許地方政府發行土地儲備專項債券提出具體要求,有助于從機制上堵住城投企業冒用土地儲備名義進行抵押擔保融資的“偏門”,防範違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。

2017年6月,财政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(财預[2017]87号),嚴禁将“儲備土地前期開發”作為政府購買服務項目,限制地方政府以政府購買服務的名義違法違規融資,進一步規範土地儲備前期開發的資金來源。

小結

2014年9月,43号文明确提出規範地方政府性債務,确定了“開正門、堵偏門”的總基調,而城投企業以土地儲備機構的名義進行融資,無疑需要整治。此階段,各項政策密集而具有針對性,一方面集中“堵偏門”,整治城投企業利用土地違規融資的行為,包括“各類城投公司不得再從事新增土地儲備工作”、“地方政府不得将公益性資産、儲備土地注入融資平台公司”、“不得承諾将儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源”、“不得再舉借土地儲備貸款”以及“嚴禁将儲備土地前期開發作為政府購買服務項目”等;另一方面,開“正門”允許地方政府發行土地儲備專項債券,規範土地儲備融資行為。

明天,在《撥開迷霧見真相,城投企業土地注入“亂象”解析》中,我們将繼續讨論城投企業獲取土地使用權的規範方式,以及地方政府以返還土地出讓金的方式變相向城投企業注入土地資産這一現象背後的原因、模式及其對城投企業、地方政府及金融機構的不同影響。


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