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行業政策

财政部、國土資源部有關負責人就印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》答記者問

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近日,财政部、國土資源部印發了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(财預〔2017〕62号,以下簡稱《辦法》)。就此,财政部、國土資源部有關負責人回答了記者提出的問題。

  一、問:土地儲備制度是什麼?發行土地儲備專項債券的政策背景是什麼?

  答:土地儲備制度是指市縣政府或國土資源部門委托土地儲備機構,依據土地利用總體規劃、城市總體規劃和土地利用年度計劃,将按照法定程序收回、收購、優先購買或征收的土地納入政府儲備,對儲備土地進行必要的基礎設施建設及管理,以備政府供應土地、調控市場的一種制度安排。土地儲備是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用,依法取得土地,進行前期開發、儲存以備供應土地的行為,是穩定土地市場、落實調控職能的有效手段;有利于提供保障性安居工程用地,支持應對房價過快上漲,滿足中低收入家庭住房需求;有利于保證土地利用總體規劃和城市總體規劃實施,促進土地節約集約利用,提高土地利用效率;有利于促進土地市場發育,為土地招标拍賣挂牌出讓提供保障。依法依規解決土地儲備資金問題,是保障土地儲備工作健康發展的重要基礎。

  2015年以前,地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。為加強對地方政府舉債融資行為的監督、遏制政府債務過快增長勢頭、防範政府債務風險、保障地方政府合理融資需求,在借鑒和比較主要市場經濟國家地方政府融資模式經驗的基礎上,立足我國國情和實踐,從2015年起實施的新預算法(2014年修訂)規定,地方政府應當通過發行地方政府債券方式舉借債務,除此以外不得以其他任何方式舉債。按照預算法要求,财政部、國土資源部印發《關于規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(财綜〔2016〕4号),明确各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款,土地儲備融資需求應當通過省級政府發行地方政府債券方式解決。

  與此同時,為保障土地儲備等重點領域籌資方式調整後合理融資需求,按照新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43号)有關精神,财政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理,加快按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券步伐,着力發展實現項目收益和融資自求平衡的專項債券品種,并經第十二屆全國人大第五次會議審議批準。根據地方政府性基金收入項目特點和相關工作進展,2017年拟選擇土地儲備等重點領域開展試點。據此,結合我國地方政府債務管理規定和地方土地儲備管理工作實際,經廣泛調研、論證和征求意見,财政部、國土資源部研究制定了《辦法》。

  二、問:發行土地儲備專項債券有什麼積極意義?

  答:發行土地儲備專項債券,是深入貫徹以習近平同志為核心的黨中央關于全面推進依法治國的戰略部署,嚴格按照預算法要求和國務院文件規定,完善地方政府專項債券管理、規範地方政府土地儲備融資行為的重要舉措。土地儲備專項債券根據土地儲備業務實際需要,在發行額度和期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”,全面适應土地儲備業務特點,有利于健全規範的地方政府舉債融資機制,保障土地儲備領域項目建設合理融資需求,防範專項債務風險,妥善處理好穩增長和防風險的關系,服務改革發展大局。

  一是促進經濟平穩健康發展。将完善專項債券管理與依法推進土地儲備融資模式改革有機結合,通過專項債券管理模式創新,形成總量可控、動态可持續的資金保障機制,以合法規範方式保障土地儲備項目合理融資需求,既促進土地市場規範、健康發展,又發揮國土資源對新型城鎮化建設的服務保障作用,支持地方穩增長、補短闆,助力全面建成小康社會目标的實現。

  二是完善專項債券管理。依據預算法、國發〔2014〕43号文件确定的地方政府債券管理理念,借鑒國外市政債券管理經驗,對以對應的政府性基金或專項收入償還的專項債券,強化項目收益和融資自求平衡的管理理念,發揮專項債券項目對應專項收入、資産的償債保障作用,主動防範化解潛在風險隐患。

  三是遏制違法違規變相舉債行為。在嚴格執行國發〔2014〕43号文件關于剝離融資平台公司政府融資職能、《國務院關于加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19号)關于公益性資産不得作為資本注入融資平台公司等規定的同時,通過開“正門”發行土地儲備專項債券,将用于償還專項債務的土地儲備資産及其預期土地出讓收入顯性化,債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備業務,從機制上堵住融資平台公司等企業冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“後門”“歪門”,防範違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。

  四是深化财政與金融互動。選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類發行專項債券,有利于豐富地方政府債券品種,完善地方政府債券市場,進一步增強地方政府債券透明度,保護投資者合法權益,支持對債券科學合理定價,提高地方政府債券市場化水平,吸引更多社會資本投資地方政府債券,帶動民間資本支持重點領域項目建設,激發民間投資潛力。

  三、問:《辦法》的主要内容及土地儲備專項債券管理的重點是什麼?

  答:《辦法》依據現行法律法規和地方政府債務管理規定,從額度管理、預算編制、預算執行和決算、監督管理、職責分工等方面,提出了地方政府土地儲備專項債券管理的工作要求。在《地方政府專項債務預算管理辦法》(财預〔2016〕155号)基礎上,土地儲備專項債券管理進一步突出以下重點:

  一是體現項目收益與融資自求平衡的理念。《辦法》明确提出,土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種,以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還。《辦法》強調,發行土地儲備專項債券的土地儲備項目應當有穩定的預期償債資金來源,對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息,實現項目收益和融資自求平衡。

  二是落實市縣政府管理責任、加強部門協調配合。《辦法》落實市縣政府責任,通過統一土地儲備專項債券命名格式,将債券償還和資金管理責任一一對應到具體使用債券資金的市縣政府;強化财政部門、國土資源部門協調配合,發揮部門各自優勢,保障專項債券順利發行、使用和償還。

  三是實現專項債券與項目嚴格對應。《辦法》明确,土地儲備專項債券發行嚴格對應項目實施;債券期限與項目實際相适應;債券安排的支出明确到具體項目;土地儲備項目取得的土地出讓收入,按照該項目對應的債券餘額統籌安排資金。通過将原來集中發行和管理的專項債券,進一步完善為按項目發行和管理,便于投資者信息甄别,提高債券市場化水平。

  四是加強債務對應資産管理。加強儲備土地的動态監管和日常統計,及時評估儲備土地資産價值;加強土地儲備資産維護管理,确保土地儲備資産保值增值;嚴格儲備土地擔保管理,地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

  五是依法安排債券規模。土地儲備專項債券額度依法不得突破地方政府專項債務限額。各省、自治區、直轄市年度土地儲備專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額内安排,由财政部下達各省級财政部門,抄送國土資源部。

  四、問:土地儲備專項債券如何實現與項目對應?

  答:一是債券發行對應項目實施。《辦法》規定,土地儲備專項債券可以對應單一項目發行,也可以對應同一地區多個項目集合發行,具體根據項目區位特點、實施期限等因素綜合确定,便于投資者信息甄别,提高專項債券市場化水平。

  二是債券期限與項目實際相适應。《辦法》從土地儲備工作屬性和資金周轉使用特點出發,規定土地儲備專項債券原則上不超過5年,具體由省級政府結合項目實際自行确定;土地儲備專項債券發行時,可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵地方政府通過結構化創新合理設計債券期限結構。既避免期限過短造成的錯配風險,又降低期限過長帶來資金閑置問題。

  三是債券使用明确到具體項目。《辦法》要求,土地儲備專項債券支出應當明确到具體項目,在地方政府債務管理系統中統計,納入财政支出預算項目庫管理。地方各級國土資源部門應當建立土地儲備項目庫,項目信息應當包括項目名稱、地塊區位、儲備期限、項目投資計劃、收益和融資平衡方案、預期土地出讓收入等情況。

  四是債券本金償還與項目取得的土地出讓收入相對應。《辦法》要求,土地儲備項目取得的土地出讓收入,應當按照該項目對應的土地儲備專項債券餘額統籌安排資金,專門用于償還到期債券本金,不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現,不能償還到期債券本金時,可在專項債務限額内發行土地儲備專項債券周轉償還,項目收入實現後予以歸還。

  五、問:土地儲備專項債券為什麼要與資産對應?如何實現與資産對應?

  答:根據法定預算管理方式不同,國發〔2014〕43号文件将地方政府債券分為一般債券和專項債券。其中,沒有收益的公益性事業發展确需政府舉借一般債務的,由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還;有一定收益的公益性事業發展确需政府舉借專項債務的,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。

  建立專項債券與項目資産、收益對應的制度,是貫徹落實國發〔2014〕43号文件精神的重要措施,有利于防範和化解專項債務風險,合理評估專項債務風險,也有利于加強國有資産管理,加快推進融資平台公司市場化轉型,防止國有資産流失,有效确保國有資産保值增值。為此,《辦法》從實施統計監測、加強維護管理、嚴格擔保管理等方面提出了要求。

  一是實施債務對應資産統計監測。《辦法》要求,土地儲備機構應當嚴格儲備土地管理,理清土地産權,按照有關規定完成土地登記,加強儲備土地的動态監管和日常統計,及時評估儲備土地資産價值。

  二是加強土地儲備資産維護管理。《辦法》要求,地方各級國土資源部門要履行國有資産運營維護責任,确保土地儲備資産保值增值。

  三是嚴格儲備土地擔保管理。《辦法》依據法律和政策規定,明确地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保,防止地方政府違法違規使用儲備土地資産為融資平台公司等企業債務融資進行抵質押擔保。

  六、問:《辦法》如何更好發揮市縣政府和部門管理作用?

  答:《辦法》從土地儲備債券管理工作相關主體出發,明确了市縣政府、财政和國土部門、土地儲備機構等相關單位的監督管理責任。

  一是強化财政和國土資源部門協調配合。《辦法》明确,财政部門統一辦理專項債券發行、還本付息;國土資源部門、土地儲備機構配合做好債券發行準備、項目信息披露等工作,履行項目管理責任,發揮部門各自優勢,保障專項債券順利發行、使用和償還。

  二是落實市縣政府管理責任。《辦法》要求,土地儲備專項債券冠以“××年××省、自治區、直轄市(本級或××市、縣)土地儲備專項債券(×期)——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券(×期)”名稱,落實市縣政府債券償還和資金管理責任。

  三是明确土地儲備機構責任。《辦法》明确,土地儲備機構負責測算提出土地儲備資金需求,配合提供土地儲備專項債券發行相關材料,同時加強儲備土地的動态監管和日常統計,規範使用土地儲備專項債券資金,提高資金使用效益。

  四是發揮專員辦監督作用。《辦法》明确,财政部駐各地專員辦對土地儲備專項債券額度、發行、使用、償還等進行監督,發現違反法律法規和财政管理、土地儲備資金管理等政策規定的行為,及時報告财政部,抄送國土資源部

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